周刚志，中南大学法学院教授，中国文化法研究中心执行主任

内容摘要：粤港澳大湾区文化旅游产业的发展具有重要战略价值。为了加速发展文化旅游产业，粤港澳大湾区可以依托特色文化产业形成文化旅游产业多增长极，依托发达交通网络打造精品文化旅游品牌，依托丰富文化资源，组建强势文化产业产业集群。为此，粤港澳大湾区各城市可以通过行政协议等机制，共同制定《粤港澳大湾区文化旅游产业总体规划》，设立粤港澳大湾区文化旅游产业发展的政府联席会议机制与粤港澳大湾区文化旅游产业协会等行业组织，构造粤港澳大湾区文化旅游产业发展规划的法治实施机制。

关键词： 粤港澳大湾区  文化旅游产业  发展战略法治实施

《粤港澳大湾区发展规划纲要》第八章“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”明确指出：“坚持以人民为中心的发展思想，积极拓展粤港澳大湾区在教育、文化、旅游、社会保障等领域的合作，共同打造公共服务优质、宜居宜业宜游的优质生活圈。”“文化旅游”涉及到公共文化服务、文化产业和旅游产业等多个领域，恰恰是“宜居宜业宜游的优质生活圈”之重要基础，须预先作妥善之战略规划。

澳大利亚学者迪可罗认为：“文化旅游是一种旅游形式，它依赖于目的地的文化遗产资产并将它们转化为可供旅游者消费的产品”。[1]文化旅游产业的具体业态包括旅游演艺、主题公园、主题酒店，影视旅游，等等；其中，历史文化名城名镇名村旅游、博物馆旅游、文化节庆等活动，则属于以文化遗产资源为基础的旅游产业形态。不过，公共博物馆、公共图书馆等大力拥有优质文化遗产的部门，其市场运营还面临内部激励机制不足、法律保障措施欠缺等诸多障碍，因而在文化旅游的实际运作中与旅游产业“貌合神离”。2018年2月，中共十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，其中明确规定：“为增强和彰显文化自信，坚持中国特色社会主义文化发展道路，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。”国务院机构改革之后，各省区行政机构改革纷纷跟进，文化行政部门与旅游管理部门的合并及文化旅游融合发展战略目标的确定，为我国文化旅游融合发展提供了广阔前景和美好愿景。

一、粤港澳大湾区文化旅游产业的战略价值

第一，文化旅游产业快速发展是粤港澳大湾区保持经济持续、稳定增长的重要动力。林毅夫教授认为，一个国家的产业结构和技术结构乃是内生于其经济的禀赋结构。发展中国家禀赋结构的关键特征是：自然资源或非熟练工人相对丰裕，人力资本和物质资本相对稀缺；因此，只有劳动密集型和资源密集型产业在开放、竞争的市场中才有比较优势。[2]1978年以后中国的经济体制改革，乃是从农村“包产到户”开始，逐步扩大国营企业的经营自主权，承认、引导、鼓励以至主动扶持私营经济等非公有制经济成分的发展，经济发展的思路契合了中国的比较优势，故而保持了四十年的经济高速增长。但是，中国经济超越“刘易斯转折点”以后，劳动力不再能够无限供给；因为资源环境的破坏，“资源耗竭型”经济增长模式亦难以为继。因此，中国经济可能会逐步进入一个相对艰难的转型时期。林毅夫教授乐观地认为：如果一个经济的产业和技术结构能充分利用其资源禀赋的比较优势，那么这个经济的生产成本就低，竞争能力就强，创造的社会剩余也就多，积累的量也就大，这样也就更加能够促进产业升级与技术创新。[3]问题在于，中国物质资本的积累主要表现为巨额贸易顺差及外汇储备的快速增加，与产业转型、技术创新之间并无必然联系。譬如，粤港澳大湾区当前就面临着经济持续增长的困境：“香港经济增长缺乏持续稳固支撑，澳门经济结构相对单一、发展资源有限，珠三角九市市场经济体制有待完善。区域发展空间面临瓶颈制约，资源能源约束趋紧，生态环境压力日益增大，人口红利逐步减退。”相对而言，文化旅游产业具有“低能耗”、“低污染”等特点，文化和旅游部雒树刚部长曾经指出指出：“文化产业是真正的绿色产业，文化产业增加值的不断提升是绿色产业结构形成的重要基础。”依托“粤港澳大湾区”的现有文化资源，促进文化旅游产业快速发展，对于粤港澳大湾区的经济持续稳定增长具有重要价值。

第二，文化旅游产业是粤港澳大湾区“文化资源”转化为“文化资本”的重要机制。近些年来，布尔迪厄提出的“文化资本”概念逐渐引起了各国学者的广泛关注。布尔迪厄认为，文化资本以三种形式存在：一是具体的形式，也称嵌入状态的文化资本、身体化的文化资本，主要是指通过家庭教育和教育投资而积累和嵌入于个体身体中的习性、技能、修养、趣味、知识等文化形式；二是客观的形式，也称客观化的文化资本、物态的文化资本，是指文学、绘画、雕刻、书籍、古董、道具、工具、机械等物质性的文化财富；三是体制的形式，也称体制化状态的文化资本、制度形态的文化资本，是指由体制认可的关于某种文化能力的资格或证书，如学术资格或毕业文凭等。[4]其实，布尔迪厄所说的第一种形式与第三种形式，都可以归属于“人力资本”，只有第二种形式的资本才接近于经济学上的“资本”——“用于生产物品与劳务的设备和建筑物存量称为物质资本（physical capital），或简称资本。”[5]实际上，实质意义的“文化资本”不仅体现为文物等物质形态，也可以表现为特殊技能、传统知识等非物质文化遗产的形态，以及“社会价值观”等观念形态。

文化资源是文化旅游产业发展的重要基础，也是文化旅游产品文化附加值增加的重要基础。进而言之，文化资源还是特定民族坚定文化自信的依据，而构成其民族生活方式、生活形态其经济形式继续维持、延续的源泉。从这个意义上说，粤港澳地区在数千年历史发展中，尤其是近现代以来积累的多元构成的文化资源，正是其资源禀赋结构之重要特征，在相当程度上亦得构成粤港澳大湾区未来继续实行“比较优势战略”之基础。因此，《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出：“推进大湾区旅游发展，依托大湾区特色优势及香港国际航运中心的地位，构建文化历史、休闲度假、养生保健、邮轮游艇等多元旅游产品体系，丰富粤港澳旅游精品路线，开发高铁‘一程多站’旅游产品，建设粤港澳大湾区世界级旅游目的地。”

第三，文化旅游产业是粤港澳大湾区成为中华传统文化“文化走出去”的重要途径。习近平总书记曾经指出：“文化因交流而多彩，文明因互鉴而丰富。”[6]广东近现代以来海外移民众多，长期处于祖国对外开放的“前沿阵地”， 广东省的文化产业属于中外文化交汇、文明互鉴之成果。因此，广东是中国文化出口第一省，深圳是“国家对外文化贸易基地”。[7]《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出：“发挥大湾区中西文化长期交汇共存等综合优势，促进中华文化与其他文化的交流合作，创新人文交流方式，丰富文化交流内容，提高文化交流水平。支持广州建设岭南文化中心和对外文化交流门户，扩大岭南文化的影响力和辐射力。支持中山深度挖掘和弘扬孙中山文化资源。支持江门建设华侨华人文化交流合作重要平台。支持澳门发挥东西方多元文化长期交融共存的特色，加快发展文化产业和文化旅游，建设中国与葡语国家文化交流中心。鼓励香港发挥中西方文化交流平台作用，弘扬中华优秀传统文化。”中华文化软实力的提升，不仅要靠文化产品和文化服务出口贸易，更可依靠“文化旅游”的方式，将外国游客“请进来”，达到“中华文化走出去”的目的。

二、粤港澳大湾区文化旅游产业的战略规划

一般认为，产业融合是产业组织理论的重要内容，它可以分为四个阶段：技术融合、产品融合、业务和组织融合、产业和市场融合。[8]我国是社会主义国家，重要的文化遗产资源与旅游资源均为政府掌控的国家公共资源。因此，实际上我国文化与旅游的融合发展，并未如传统产业经济学那样从技术层面启动，反而使从政府管理层面发动。

第一，依托粤港澳大湾区的特色文化产业，形成文化旅游产业多增长极。增长极理论最先是由法国经济学家佩鲁所提出，最初只是关注产业之间的关联性而非区域集聚性。因为任何企业都需要以一定的地理空间为依托，因而被逐步适用到区域经济学领域。《粤港澳大湾区发展规划纲要》在论及“极点带动”时明确提出：“发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作，加快广佛同城化建设，提升整体实力和全球影响力，引领粤港澳大湾区深度参与国际合作。”粤港澳大湾区的城市群，各有不同的优势文化产业和旅游资源，通过特色文化产业的发展，可以形成文化旅游产业的多级点同时增长。

第二，依托粤港澳大湾区的发达交通网络，打造精品文化旅游品牌。粤港澳地区有发达的现代交通网络，这为文化旅游产业快速发展提供了重要的基础设施。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出：“依托以高速铁路、城际铁路和高等级公路为主体的快速交通网络与港口群和机场群，构建区域经济发展轴带，形成主要城市间高效连接的网络化空间格局。更好发挥港珠澳大桥作用，加快建设深（圳）中（山）通道、深（圳）茂（名）铁路等重要交通设施，提高珠江西岸地区发展水平，促进东西两岸协同发展。”迪可罗等学者认为：“旅游是目的地追逐其经济利益和相关社会利益的一项商业活动”，“作为旅游吸引物的文化资产必须要与非文化吸引物相竞争。”[9]实际上，文化资产与非文化吸引物之间不仅存在竞争关系，也存在合作和共同发展的关系。因此，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出：“共同推动文化繁荣发展。完善大湾区内公共文化服务体系和文化创意产业体系，培育文化人才，打造文化精品，繁荣文化市场，丰富居民文化生活。推进大湾区新闻出版广播影视产业发展；加强国家音乐产业基地建设，推动音乐产业发展。加强大湾区艺术院团、演艺学校及文博机构交流，支持博物馆合作策展，便利艺术院团在大湾区内跨境演出。支持新建香港故宫文化博物馆、西九文化区戏曲中心等重点文化项目，增强香港中西合璧的城市文化魅力。支持香港通过国际影视展、香港书展和设计营商周等具有国际影响力的活动，汇聚创意人才，巩固创意之都地位。支持深圳引进世界高端创意设计资源，大力发展时尚文化产业。支持香港、澳门、广州、佛山（顺德）弘扬特色饮食文化，共建世界美食之都。共同推进大湾区体育事业和体育产业发展，联合打造一批国际性、区域性品牌赛事。”

第三，依托粤港澳大湾区的丰富文化资源，组建强势文化产业产业集群。产业和产业链的空间集聚性是产业集群形成的基础，文化产业恰恰是非常需要产业集群支撑的一种新兴产业形态。粤港澳大湾区建设规划的实施，为粤港澳文化产业集群的形成提供了前所未有的时代契机。依托粤港澳大湾区的丰富文化资源与“综合立法交通走廊”，打造强势文化产业集群。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确指出：“塑造湾区人文精神。坚定文化自信，共同推进中华优秀传统文化传承发展，发挥粤港澳地域相近、文脉相亲的优势，联合开展跨界重大文化遗产保护，合作举办各类文化遗产展览、展演活动，保护、宣传、利用好湾区内的文物古迹、世界文化遗产和非物质文化遗产，支持弘扬以粤剧、龙舟、武术、醒狮等为代表的岭南文化，彰显独特文化魅力。”

三、粤港澳大湾区文化旅游产业发展规划的法治实施

叶必丰教授曾经提出：“行政协议不仅仅是区域政府间开展合作的法律机制，而且也是各级各类没有隶属关的系行政机关之间开展合作的法律机制。”[10]粤港澳大湾区文化旅游产业的战略规划之制定与实施，都需要通过行政协议等机制，共同制定《粤港澳大湾区文化旅游产业总体规划》，设立粤港澳大湾区文化旅游产业发展的政府联席会议机制与粤港澳大湾区文化旅游产业协会等行业组织，构造粤港澳大湾区文化旅游产业发展规划的法治实施机制。

第一，制定《粤港澳大湾区文化旅游产业总体规划》，凝聚粤港澳大湾区各省市发展共识。从消费的内容来看，人类社会生产技术的每一步跃进，都是围绕人们的消费需求而产生的，也将随着人们某种消费需求的满足而变化。因此，从农牧业生产转向工业生产，乃是产业转型的一个重要标志；而从工业生产转向文化生产，进而促进文化产业的极大发展，则是各发达国家产业转型的普遍规律之一。文化旅游产业的发展，不仅可以实现“寓教于乐”、“寓文化发展于产业发展之中”的“文化发展”目标，文化产业的生产商和消费者均可能文化生产、旅游消费的过程中不断产生“文化创意”，形成经济持续、稳定、绿色发展的态势。当前，广东省也正加快建设粤港澳大湾区世界级旅游区并制定《粤港澳大湾区旅游专项行动计划》，积极推进旅游共建共治共享，完善旅游公共服务体系，助推滨海旅游公路和环南岭旅游公路建设。我们建议广东省人民政府可以借鉴《藏羌彝文化产业走廊总体规划》，在国务院或者文化和旅游部指导下，起草《粤港澳大湾区文化产业走廊总体规划》，凝聚粤港澳大湾区文化旅游产业的发展共识。

第二，设置粤港澳大湾区文化旅游产业发展的政府联席会议机制，制定差异化的文化产业战略。粤港澳大湾区文化旅游产业的发展，包括文化旅游的品牌打造、市场管理，文化产业集群的构建、文化产业增长极的形成，等等，不仅需要国务院及各部位的领导与协调，尤其需要粤港澳大湾区区域内各地方政府之间写沟通与协调。我们建议广东省人民政府牵头倡导建立“粤港澳大湾区文化产业发展政府联席会议机制”，参加成员可以包括文化部、财政部、国家发改委等中央各部委的领导，也可以包括粤港澳大湾区城市人民政府中主管文化产业发展的主要领导。依托这个联席会议制度，在党中央、国务院的领导下，广东省依托各地的特色文化资源，制定差异化的文化产业发展战略，建立高效运行的战略实施机制。

第三，通过粤港澳大湾区文化旅游产业协会等行业组织，构建文化产业投融资交易平台。粤港澳大湾区文化旅游产业的发展，政府固然具有监管、政策引导及支持、扶助等职能，但是产业发展本身终究还需要由文化企业完成。为此，大湾区内11个城市在2017年底成立了“粤港澳大湾区城市旅游联合会”，以推进三地旅游产业的协同发展。随后，香港旅游发展局和香港旅游业议会举行“粤港澳大湾区旅游业界合作峰会”，共同签署了《粤港澳大湾区旅游业界合作协议书》，以推动区内旅游资源开发、联合开发特色旅游产品，并建立定期沟通渠道及日常联络机制。[11]我们建议在香港特别行政区设立 “粤港澳大湾区文化旅游产业协会”等行业组织，进而成立“中华文化旅游产业协会”，促进文化产业投融资交易机制的形成及健全，同时大力提升文化产业的服务水平和生产能力，培育一批具有国际化视野、具有海外市场开拓能力的文化企业，为粤港澳大湾区文化影响力的提高奠定坚实的基础。

    四、结语

习近平总书记指出：“要系统梳理传统文化资源，让收藏在禁宫里的文物、陈列在广阔大地的遗产、书写在古籍里的文字都活起来。”[12]博物馆等文化文物单位所拥有的优质文化资源往往拥有崇高的社会声誉，最有可能成为重要的“旅游吸引物”。文化遗产资源及其市场品牌的打造，应该成为文化旅游产业的重要规律，成为评价文化旅游产业成功与否的重要标志。我国文化旅游产业的发展，不仅要以文化遗产等文化资产为基础，更要有意识地依托广播影视、主题乐园、互联网产业等现代文化传媒及文化产业形态，在利用优质文化资源的过程中塑造文化旅游产业品牌，围绕文化品牌开发旅游产品、文化创意产品及其衍生产品，提高文化旅游产品和文化旅游服务的吸引力和影响力。

文化旅游是利用本土文化遗产等文化资源，在本土范围内吸引旅客，促进中华优秀传统文化“活起来”、“走出去”的重要途径。我国需要以文化与旅游部组建等机构改革为契机，及时修改法律法规，尤其是解决公共博物馆、公共图书馆等文化文物单位文创产品开发的法律支持、内部激励等制度问题，加强文化旅游管理机关的内部机构整合与职能整合，确保原各职能部门的职权耦合与机构磨合，促进文化旅游产业快速发展。